"ต้องทำให้ พรบ.พัฒนาการกำกับรัฐวิสาหกิจฯ เป็นประโยชน์แก่ประเทศชาติอย่างแท้จริง"

"ต้องทำให้ พรบ.พัฒนาการกำกับรัฐวิสาหกิจฯ เป็นประโยชน์แก่ประเทศชาติอย่างแท้จริง"

ร่างกฎหมายที่เพิ่งผ่านวาระแรกใน สนช. กำลังเป็นที่สนใจของประชาชน และมีการโต้แย้ง

ถึงขั้นบางคนสงสัยว่า รัฐบาลกำลังใช้โอกาสของพระราชพิธีอันศักดิ์สิทธิ์ ผ่านกฎหมายในช่วงเวลาที่ประชาชนไม่พึงเคลื่อนไหวหรือไม่

เนื่องจากผมเคยเป็นรัฐมนตรีคลัง เลขาธิการ กลต. และรองผู้ว่าแบงค์ชาติ ผมจึงพอมีความรู้ และขอให้ข้อมูลเชิงวิชาการ

ร่างกฎหมายนี้มี 2 ส่วนที่อิสระจากกัน จึงต้องวิเคราะห์แยกส่วนจากกัน

ส่วนที่หนึ่ง เพื่อจัดตั้งคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (คนร.) และส่วนที่สอง เพื่อจัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ

ส่วนที่หนึ่ง

1) กำหนดให้มีการจัดทำแผนพัฒนาระบบรัฐวิสาหกิจเป็นครั้งแรก

ผมเห็นด้วยกับข้อเสนอนี้ เพราะที่ผ่านมา รัฐบาลต่างๆ จัดตั้งรัฐวิสาหกิจอันเป็นไปตามความจำเป็นในขณะนั้น

แต่เมื่อตั้งขึ้นมาแล้ว ก็มักจะอยู่ยงคงกะพัน อยู่มาเรื่อยๆ และที่สำคัญมากกว่า คือบ่อยครั้ง มีการขยายขอบเขตบทบาทออกไปเรื่อยๆ

จึงจำเป็นต้องบังคับให้มีการทบทวนเป็นระยะ เพื่อยกเลิกรัฐวิสาหกิจที่ไม่จำเป็น หรือให้ควบรวมกัน

รวมทั้งจำเป็นต้องทำเป็นแผนรวมทั้งประเทศ เพื่อมิให้ขอบเขตการทำงานของรัฐวิสาหกิจเหลื่อมล้ำกันโดยไม่จำเป็น

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญ 2560 บัญญัติหลักการไว้ชัดแจ้งมิให้รัฐเข้าไปทำธุรกิจแข่งขันกับประชาชน

รวมทั้งโดยสามัญสำนึก ไม่ควรให้รัฐวิสาหกิจที่มีผู้ถือหุ้นเอกชน รวมถึงต่างชาติ ทำธุรกิจในลักษณะผูกขาด หรือใช้สิทธิอันเกิดจากอำนาจมหาชนของรัฐ

จึงจำเป็นต้องมีการทบทวนเพื่อตีกรอบรัฐวิสาหกิจต่างๆ ให้สอดคล้องกับผลประโยชน์สูงสุดของประเทศชาติและประชาชน ทั้งรุ่นเราและรุ่นลูกหลาน

ผมจึงเห็นด้วยกับข้อเสนอนี้อย่างยิ่ง และผมเองเคยเขียนในเฟสบุ๊คนี้ เสนอให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการทำนองนี้ เคยเผยแพร่เมื่อ 3-4 ปีท่ีผ่านมาแล้ว

2) การกำกับผ่าน คนร. ยังสามารถป้องกันมิให้มีการใช้รัฐวิสาหกิจทำนโยบายประชานิยมที่ไม่รับผิดชอบ

ผมเห็นด้วยกับข้อเสนอนี้เช่นกัน เพราะ คนร. จะต้องประเมินผลกระทบที่จะเกิดขึ้นแก่รัฐวิสาหกิจจากนโยบายของรัฐ

และการประเมินสามารถทำได้เป็นการล่วงหน้า ไม่ต้องรอการปิดบัญชีโครงการเสียก่อน ไม่ต้องรอการนับสต๊อกสินค้าเกษตรเสียก่อน

เพราะ คนร. สามารถใช้หลักวิชาการเศรษฐศาสตร์มองไปข้างหน้า ใช้ตัวเลขประมาณการได้ จึงสามารถเตือนรัฐบาลให้ตระหนักถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นในอนาคตได้ เป็นการล่วงหน้า

ผมจึงสนับสนุนข้อเสนอส่วนนี้ด้วย

3) กำหนดปรับปรุงหลักเกณฑ์ในการสรรหากรรมการรัฐวิสาหกิจ และการบังคับให้รัฐวิสาหกิจเปิดเผยข้อมูล

ผมเห็นด้วยกับข้อเสนอนี้อย่างสูงสุด เพราะจะช่วยป้องปรามการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบโดยนักการเมืองและข้าราชการ

และยังจะเปิดข้อมูลที่ประชาชนสามารถติดตามสอดส่องการดำเนินงานได้ด้วย

แต่ผมขอเสนอแนะให้เพิ่มเติม กระบวนการที่ภาคประชาชนจะสอบถามขอข้อมูลเพิ่มเติม

และที่ภาคประชาชนจะตั้งข้อสงสัย ที่สมควรได้รับคำตอบไว้ด้วย

จึงควรเพิ่มเติมการจัดตั้งคณะอนุกรรมการที่มีภาคประชาสังคมเข้าร่วม ที่มีอำนาจในการขอข้อมูล และได้รับคำตอบ

ส่วนที่สอง

1) กำหนดให้มีการจัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ และให้กระทรวงการคลังโอนหุ้นรัฐวิสาหกิจ 12 แห่งให้เป็นกรรมสิทธิ์ของบรรษัทฯ

2) ยกเว้นให้บรรษัทฯ ไม่ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย 3 ฉบับ ว่าด้วยสภาพัฒน์ ว่าด้วยคุณสมบัติกรรมการและพนักงาน และว่าด้วยแรงงานวิสาหกิจสัมพันธ์

ในส่วนนี้ผมเห็นว่าจะต้องศึกษาและวิพากษ์วิจารณ์ผลดีผลเสียให้ชัดเจน โดยต้องมองจากแง่มุมของประเทศชาติและประชาชนเท่านั้น

ผมให้ข้อสังเกตไว้ดังนี้

(ก) ในด้านการกำกับดูแลให้รัฐวิสาหกิจต่างๆ ต้องมีนโยบายที่สอดคล้องกัน ป้องกันประชานิยมเกินเหตุ และบริหารอย่างมีธรรมาภิบาลนั้น

คนร. ก็ทำงานได้ทุกอย่างสมบูรณ์อยู่แล้ว

และร่างกฎหมาย ส่วนที่ 8 ซึ่งให้อำนาจแก่บรรษัทฯ ในการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจที่บรรษัทฯ ถือหุ้นนั้น ก็สามารถกำหนดให้เป็นอำนาจของ คนร. ได้ทั้งหมดทุกข้อ

ดังนั้น จึงยังมองไม่ออกว่าการมีบรรษัทฯ จะเพิ่มคุณค่าใดในประเด็นนี้ได้อย่างไร

(ข) ในด้านขอบเขตในการทำธุรกิจ แต่ละรัฐวิสาหกิจก็มีกฎหมายเฉพาะบังคับอยู่แล้ว

การมีบรรษัทฯ ไม่สามารถจะเพิ่มความคล่องตัวใดๆ ในเชิงธุรกิจได้เลย

และร่างกฎหมายนี้ก็ไม่สามารถไปเพิ่มความคล่องตัวใดๆ ให้แก่รัฐวิสาหกิจนอกเหนือจากที่กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นกำหนดไว้แล้วได้แม้แต่น้อย

ดังนั้น จึงยังมองไม่ออกว่าการมีบรรษัทฯ จะเพิ่มคุณค่าใดในประเด็นนี้ได้อย่างไร

(ค) ในด้านบทบาทในการพัฒนาประเทศของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งที่ผ่านมาสภาพัฒน์ทำหน้าที่เป็นหน่วยงานทางวิชาการ ที่พิจารณาโครงการรัฐวิสาหกิจเป็นภาพรวมทั้งประเทศ

สภาพัฒน์มีหน้าที่ถ่วงน้ำหนักระหว่างปัจจัยทางสังคม กับปัจจัยทางธุรกิจ เพื่อมิให้รัฐวิสาหกิจเน้นไปแต่ตัวเลขกำไร

โดยเฉพาะร่างกฎหมายมาตรา 42 ก็ระบุให้บรรษัทฯ มีหน้าที่ "เพิ่มผลตอบแทนให้แก่ภาครัฐ"

การมีบรรษัทฯ กลับจะกลายเป็นเน้นเชิงธุรกิจกำไรขาดทุนจนเกินบทบาทของรัฐ

ดังนั้น จึงยังมองไม่ออกว่าการมีบรรษัทฯ จะเพิ่มคุณค่าใดในประเด็นนี้ได้อย่างไร

(ง) ในด้านบทบาทของสหภาพและแรงงานสัมพันธ์ ซึ่งที่ผ่านมาจะเป็นกลุ่มที่ถ่วงดุลกับผู้บริหาร และท้วงติงโจทย์ทางการเมือง

เป็นกระจกส่องธรรมาภิบาลของรัฐวิสาหกิจอีกด้านหนึ่ง

บทบาทของสหภาพและแรงงานสัมพันธ์ที่ผ่านมาก็ดีอยู่แล้ว การมีบรรษัทฯ กลับจะกลายเป็นยกเลิกการถ่วงดุลนี้

ดังนั้น จึงยังมองไม่ออกว่าการมีบรรษัทฯ จะเพิ่มคุณค่าใดในประเด็นนี้ได้อย่างไร

(จ) ในด้านคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจนั้น กฎหมายปัจจุบันที่ใช้มาช้านาน และมีการแก้ไขหลายครั้ง

ถึงแม้จะมีจุดบอดอยู่บางจุด แต่การจะยกเลิกไม่ใช้บังคับ มีแต่จะทำให้หละหลวมมากขึ้น

ดังนั้น จึงยังมองไม่ออกว่าการมีบรรษัทฯ จะเพิ่มคุณค่าใดในประเด็นนี้ได้อย่างไร

(ฉ) ในด้านการปกป้องคุ้มครองทรัพย์สินและสิทธิของประเทศชาติ ประเด็นนี้สำคัญที่สุด และเป็นจุดที่ผู้โต้แย้งถกเถียงกับผู้สนับสนุนอย่างรุนแรง

ผู้โต้แย้งกล่าวว่า การมีบรรษัทฯ เปิดช่องให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทางอ้อมเกิดขึ้นได้

แต่ผู้สนับสนุนระบุว่า "กฎหมายนี้ไม่เกี่ยวกับการจะแปรรูปหรือไม่แปรรูปรัฐวิสาหกิจ และกระทรวงคลังยังจะถือหุ้นในบรรษัทฯ ทั้ง 100% และบังคับห้ามขายหุ้นออก"

ในประเด็นนี้ต้องอธิบายว่า โครงสร้างที่เสนอโดยร่างกฎหมายนี้ มีหลายชั้น

ชั้นบนสุด กระทรวงคลังถือหุ้นในบรรษัทฯ ทั้ง 100% โดยบรรษัทฯ มีสภาพเป็นบริษัทแม่ เรียกว่า Holding Company

ชั้นที่สอง บรรษัทฯ ถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจ มากหรือน้อยตามที่กระทรวงการคลังถืออยู่เดิม รัฐวิสาหกิจมีสภาพเป็นบริษัทลูกของบรรษัทฯ เรียกว่า Subsidiaries

ชั้นที่สามและต่อๆ ไป รัฐวิสาหกิจถือหุ้นในบริษัทลูก โดยอาจจะถือ 100% หรือถือบางส่วนร่วมกับเอกชนมีสภาพเป็นบริษัทหลาน/เหลน/โหลน เรียกว่า Sub-subsidiaries

ทั้งนี้ ถึงแม้กระทรวงคลังจะถือหุ้นในบรรษัทฯ ทั้ง 100% โดยล๊อกเอาไว้ไม่ขายก็ตาม แต่ก็ยังสามารถมีการเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงได้ในระดับบริษัทหลาน/เหลน/โหลน

ยกตัวอย่างเช่น สามารถโอนสิทธิเดิมของรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นอำนาจผูกขาด หรือเป็นสิทธิหรือทรัพย์สินที่ได้มาด้วยอำนาจมหาชนของรัฐ

โดยให้รัฐวิสาหกิจจัดตั้งบริษัทหลาน/เหลน/โหลน แล้วทำการโอนทรัพย์สินเหล่านี้ไปไว้ในบริษัทนั้น

พร้อมทั้งเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาร่วมถือหุ้นในบริษัทดังกล่าว

วิธีนี้จะเป็นการแปรรูปแบบหลบใน-ซ่อนรูป เพื่อเปิดให้เอกชนเข้ามาร่วมหาประโยชน์จากทรัพย์สินของรัฐได้

และสามารถดำเนินการได้โดยไม่ต้องขอความเห็นชอบจากกระบวนการทางการเมืองก่อน

ทั้งนี้ ร่างกฎหมายมิได้มีมาตราใดที่ป้องกันการแปรรูปแบบซ่อนรูปไว้เลย ยกเว้นมาตรา 42 วรรคท้ายที่กำหนดให้ต้องเสนอแนวทางดำเนินการของบรรษัทฯ ต่อ คนร.

แต่ไม่มีขั้นตอนการพิจารณาของรัฐสภาใดๆ

สรุป

ผมเห็นความจำเป็นและเหมาะสมของร่างกฎหมายนี้ในหมวด 1 และ 2 แต่จนปัญญาไม่อาจเห็นเหตุผลสำหรับหมวดอื่นๆ ที่เหลือ

และเนื่องจากรัฐวิสาหกิจเกี่ยวข้องกับทรัพย์สินและผลประโยชน์จำนวนมาก ซึ่งเป็นสิทธิของส่วนรวม

รวมทั้งการดำเนินการที่บิดเบือน สามารถส่งผลกระทบต่อความเป็นอยู่ของประชาชนได้อย่างหนัก

ผมจึงขอแนะนำให้สมาชิก สนช. พิจารณาร่างกฎหมายนี้อย่างรอบคอบที่สุด

และควรเชิญนายกรัฐมนตรีและบุคคลที่เกี่ยวข้องมาชี้แจงเหตุผลความจำเป็นให้ถ่องแท้ก่อน

ธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล
อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง
Facebook Thirachai Phuvanatnaranubala
3 กันยายน 2560

https://www.facebook.com/thirachai.phuvanatnaranubala/posts/1720600541307077